稳中求进的公共财政政策

36. 主席，在编撰这份财政预算案时，我详细考虑了各方的意见，我认为社会上就政府的财政存有不少误解。容许我藉今天的机会，厘清当中几点，并因应上述三个公共财政目标、宏观经济形势和政府财政状况，提出一些方向。

年度盈余

37. 坊间有意见认为，政府今年录得巨额盈余，应减税及推出更多恒常措施，以纾缓市民生活压力。

38. 众所周知，本港税基狭窄，而且政府收入来源集中。利得税、薪俸税、印花税、差饷和卖地收入，共占二零一五／一六年度政府总收入约七成半。然而，作为一个细小而开放的经济体，香港的经济表现容易受环球经济波动影响，并非政府所能控制。倘若外围经济环境突然恶化或波动，政府收入将直接受到冲击，而且结果可能会意想不到。根据过往二十五年的数据分析，政府收入与本地生产总值的走势大致吻合，但政府收入的波幅往往较后者大很多，为公共财政带来挑战。以本年度为例，政府所录得盈余，絶大部分源自卖地收入和跟房地产市场有关的印花税收入远超预期。香港房地产市场经历了近八年的大牛市，目前楼价仍在历史高位，成交量相对淡静。未来的私人住宅供应将逐步回复年均近二万伙的水平，日后的卖地收入能不能继续屡创新高，属未知之数。事实上，过去十年的卖地收入波幅极大，二零零八／零九年度低至不足一百七十亿元，但二零一六／一七年度却超过一千一百七十亿元。

39. 虽然政府收入随经济周期大上大落，但政府开支的弹性却非常低，所提供的公共服务不能随意减少或暂停。举例来说，本届政府在扶贫助弱方面推出了不少全新的措施，包括长者生活津贴和低收入在职家庭津贴。随着本港人口快速老化，相关措施的承担也会快速增加。以长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划(二元交通优惠)和长者医疗券计划为例，二零一二／一三至二零一七／一八年度期间的经常开支分别增加超过四倍和十倍，达至接近十二亿元和二十一亿元，升幅非常大，但这些措施都惠及市民，不能轻言删减。

40. 作为负责任的政府，我们应时刻保持儆醒，在推出新措施、承担新的经常性开支时，必须确保有关开支长远在财政上可持续承担。我们不能因为某一财政年度的非经常性收入较高而轻言大幅增加经常性支出。情况就好比「打工仔」某年收到一笔大额的年终花红时，会开心地增加一点消费，但不会因此而草率地作出长远不能应付的财政承担。因此，我认为处理年度盈余的时候，应考虑其来源和性质，结合当年的经济情况和外围环境，以及社会未来的需要和市民的期望，作出平衡的分配。

财政储备

41. 我也听到不少意见，指政府坐拥九千多亿元的财政储备实在太多，政府不应吝啬，应大幅减税或加大力度纾解民困。我认同以政府现时的财政实力，可以更积极有为，但不能轻率，资源必须用得其法、用得其所。

42. 《基本法》第一百零七条规定：「香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应」。我同意这条文的落实应不是每年收支的紧箍咒，而是存在一些弹性。事实上，香港作为细小的外向型经济体，易受外围环境和经济周期波动影响，短期的收支不平衡也许不能完全避免。何况有些时候，我们的一些工作是在追落后，例如过去几年加大社会福利方面的开支。一些工作则是投资未来，潜在回报在未来才可体现。我认为最重要是应使则使并审慎行事，务求在一段时间内保持大体上财政平衡。

43. 事实上，政府总开支由本届上任时二零一二╱一三年度的三千八百亿元，按年递增至二零一七╱一八年度逾四千九百亿元，平均每年增加百分之五点四，经常开支平均每年更增加百分之七点二。相比同期百分之五的名义经济增长和百分之三点四的政府收入增长，本届政府的开支承担相当进取。但开支增长超越收入增长的情况，不可能长期持续，否则结构性财赤的危机会出现。

44. 在判断财政储备的水平是不是合适时，既要考虑政府现时恒常开支的水平，亦必须考虑政策措施，例如上文第39段提及的二元交通优惠和长者医疗券计划，以至今年《施政报告》提出的长者生活津贴和强积金「对冲」补贴等，全面实施后的财政承担，以及其对政府中、长期开支的影响。此外，政府的中、长期承担，还包括超过三千亿元进行中工程的承担额，以及未来十年政府须支付约四千五百亿元的公务员退休金。政府的财政担子不可轻视。

45. 事实上，政府善用盈余，投资未来的决心和承担已体现在房屋和医疗方面。我们在二零一四年设立房屋储备金，支持庞大的公营房屋发展计划，至今已达七百七十亿元。去年，政府也预留了二千亿元推行十年医院发展计划，改善公共医疗设施，为市民提供适切的医疗服务。稍后在分配本年度财政盈余的时候，我亦会在安老和残疾人士康复服务，以及体育发展方面，作出承担。

46. 过去十年，不少欧美国家先后面临财困而引发危机，我们必须引以为戒。事实上，在一九九八年至二零零四年间，本港经历了亚洲金融风暴和科网股泡沫爆破，经济陷入困境，政府收入锐减，其跌幅远较本地生产总值的跌幅大，出现五年财政赤字。面对严峻的经济困境，当时政府财政储备在这几年间就消耗了四成，超过一千八百亿元，由相当于二十八个月的政府开支，降至十三个月的政府开支。

47. 我认为公共财政政策的两个重点是：确保财政稳健及对经济波动具有抗御能力。我们不能只从「倒后镜」回看过去的安稳丰年，要居安思危。在联系汇率制度下，我们调整货币政策的空间非常有限，因此必须依赖稳健而积极的财政政策。我们须时刻保持实力，留有足够资源持续增加公共投资、提升竞争力、满足社会发展的需要、改善民生；并且在经济面对逆境时，能够迅速推出稳定经济的反周期措施，减低经济波动对市民生活造成的影响。

48. 国际金融中心的地位对香港和对国家都非常重要，而金融稳定的基石是信心。要成功维持国际社会对香港的信心，政府稳健的理财，以及雄厚的财政实力至为重要。一场金融风暴，欧美多个先进经济体的过度透支无所遁形，国际评级下滑，对金融和经济造成连锁打击，元气大伤。前车可鉴，香港不能掉以轻心。早前香港再次获得国际货币基金组织肯定，赞扬我们拥有强而有力的政策框架，包括联系汇率制度、健全的金融体系监管，以及充裕的缓冲空间，具备足够条件应对外来经济风险。

49. 因此，我认为应使则使，善用储备造福社会，同时必须严守财政纪律，确保开支的增长适度，并与整个社会的财政承担能力相称，保留足够的财政储备，以支持社会和经济的发展，应对不时之需和人口急速老化的挑战。

衡工量值、用者自付

50. 为提升资源运用的效率，政府应恪守「衡工量值」原则，修正不可持续的政策，以及调整重复、错位和低效的支出。为确保资源运用更具效益和保障政府的收入，各部门应继续按「收回成本」和「用者自付」原则，适时审视其收费。

税务政策

51. 另一个经常有人讨论的课题，就是我们的税收政策。不时有意见认为，香港应减税，提供税务宽免以支持个别产业发展，及扩阔税基。

52. 香港一直奉行简单低税制，按地域来源征税，并以直接税为主。香港崇尚自由贸易，除四类应课税品外，并没有对进出口货物征收关税。这是过往我们赖以成功的重要竞争优势，但国际竞争环境正不断变化。邻近的国家、欧美、以至内地的自由贸易区均以税务优惠为手段，争取投资，促进特定产业的发展，有些还调整了自身的税制结构。近期个别欧美国家表示考虑下调利得税，以加强竞争力。此外，国际社会正推动打击洗黑钱和应对企业侵蚀税基及转移利润的措施，香港须作出配合。我们如何确保竞争优势不会被削弱呢？

53. 随着社会进步和经济发展，政府在扶贫、助弱、安老、教育、医疗、房屋、基建和地区设施等各方面的开支不断增加。但本港税基狭窄，收入来源集中在少数产业，容易受经济情况影响而大幅波动。以二零一五／一六年度为例，卖地收入和利得税收入分别占政府收入百分之十四和百分之三十一，利得税中超过四成来自金融和地产行业。如果环球经济及金融市场在未来出现波动，又或资产价格显著调整，将会大幅影响政府的收入，继而影响政府的财政承担能力。

54. 作为负责任的政府，我们要在不同的经济环境下维持庞大的公共开支，不能轻言减税而动摇政府收入的基础；亦不应经常调整税率，因为这会影响税制的可预测性，损害投资者的信心。因此，我们要检视香港税制的国际竞争力，并正视税基狭窄的问题。我准备在财经事务及库务局成立税务政策组，从宏观的角度整全地审视这些重要的课题，一方面检视香港与国际税务规定的接轨，积极研究如何通过包括提升科硏开支的扣减等税务措施，促进支柱、优势和新兴产业的发展，务求使香港在国际新形势下持续维持竞争力，为香港创富；同时优化香港的税制结构，研究扩阔税基和增加收入，务求有足够资源支持社会的持续发展。