穩中求進的公共財政政策

36. 主席，在編撰這份財政預算案時，我詳細考慮了各方的意見，我認為社會上就政府的財政存有不少誤解。容許我藉今天的機會，釐清當中幾點，並因應上述三個公共財政目標、宏觀經濟形勢和政府財政狀況，提出一些方向。

年度盈餘

37. 坊間有意見認為，政府今年錄得鉅額盈餘，應減稅及推出更多恆常措施，以紓緩市民生活壓力。

38. 眾所周知，本港稅基狹窄，而且政府收入來源集中。利得稅、薪俸稅、印花稅、差餉和賣地收入，共佔二零一五／一六年度政府總收入約七成半。然而，作為一個細小而開放的經濟體，香港的經濟表現容易受環球經濟波動影響，並非政府所能控制。倘若外圍經濟環境突然惡化或波動，政府收入將直接受到衝擊，而且結果可能會意想不到。根據過往二十五年的數據分析，政府收入與本地生產總值的走勢大致吻合，但政府收入的波幅往往較後者大很多，為公共財政帶來挑戰。以本年度為例，政府所錄得盈餘，絶大部分源自賣地收入和跟房地產市場有關的印花稅收入遠超預期。香港房地產市場經歷了近八年的大牛市，目前樓價仍在歷史高位，成交量相對淡靜。未來的私人住宅供應將逐步回復年均近二萬伙的水平，日後的賣地收入能不能繼續屢創新高，屬未知之數。事實上，過去十年的賣地收入波幅極大，二零零八／零九年度低至不足一百七十億元，但二零一六／一七年度卻超過一千一百七十億元。

39. 雖然政府收入隨經濟周期大上大落，但政府開支的彈性卻非常低，所提供的公共服務不能隨意減少或暫停。舉例來說，本屆政府在扶貧助弱方面推出了不少全新的措施，包括長者生活津貼和低收入在職家庭津貼。隨着本港人口快速老化，相關措施的承擔也會快速增加。以長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃(二元交通優惠)和長者醫療券計劃為例，二零一二／一三至二零一七／一八年度期間的經常開支分別增加超過四倍和十倍，達至接近十二億元和二十一億元，升幅非常大，但這些措施都惠及市民，不能輕言刪減。

40. 作為負責任的政府，我們應時刻保持儆醒，在推出新措施、承擔新的經常性開支時，必須確保有關開支長遠在財政上可持續承擔。我們不能因為某一財政年度的非經常性收入較高而輕言大幅增加經常性支出。情況就好比「打工仔」某年收到一筆大額的年終花紅時，會開心地增加一點消費，但不會因此而草率地作出長遠不能應付的財政承擔。因此，我認為處理年度盈餘的時候，應考慮其來源和性質，結合當年的經濟情況和外圍環境，以及社會未來的需要和市民的期望，作出平衡的分配。

財政儲備

41. 我也聽到不少意見，指政府坐擁九千多億元的財政儲備實在太多，政府不應吝嗇，應大幅減稅或加大力度紓解民困。我認同以政府現時的財政實力，可以更積極有為，但不能輕率，資源必須用得其法、用得其所。

42. 《基本法》第一百零七條規定：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。我同意這條文的落實應不是每年收支的緊箍咒，而是存在一些彈性。事實上，香港作為細小的外向型經濟體，易受外圍環境和經濟周期波動影響，短期的收支不平衡也許不能完全避免。何況有些時候，我們的一些工作是在追落後，例如過去幾年加大社會福利方面的開支。一些工作則是投資未來，潛在回報在未來才可體現。我認為最重要是應使則使並審慎行事，務求在一段時間內保持大體上財政平衡。

43. 事實上，政府總開支由本屆上任時二零一二╱一三年度的三千八百億元，按年遞增至二零一七╱一八年度逾四千九百億元，平均每年增加百分之五點四，經常開支平均每年更增加百分之七點二。相比同期百分之五的名義經濟增長和百分之三點四的政府收入增長，本屆政府的開支承擔相當進取。但開支增長超越收入增長的情況，不可能長期持續，否則結構性財赤的危機會出現。

44. 在判斷財政儲備的水平是不是合適時，既要考慮政府現時恆常開支的水平，亦必須考慮政策措施，例如上文第39段提及的二元交通優惠和長者醫療券計劃，以至今年《施政報告》提出的長者生活津貼和強積金「對沖」補貼等，全面實施後的財政承擔，以及其對政府中、長期開支的影響。此外，政府的中、長期承擔，還包括超過三千億元進行中工程的承擔額，以及未來十年政府須支付約四千五百億元的公務員退休金。政府的財政擔子不可輕視。

45. 事實上，政府善用盈餘，投資未來的決心和承擔已體現在房屋和醫療方面。我們在二零一四年設立房屋儲備金，支持龐大的公營房屋發展計劃，至今已達七百七十億元。去年，政府也預留了二千億元推行十年醫院發展計劃，改善公共醫療設施，為市民提供適切的醫療服務。稍後在分配本年度財政盈餘的時候，我亦會在安老和殘疾人士康復服務，以及體育發展方面，作出承擔。

46. 過去十年，不少歐美國家先後面臨財困而引發危機，我們必須引以為戒。事實上，在一九九八年至二零零四年間，本港經歷了亞洲金融風暴和科網股泡沫爆破，經濟陷入困境，政府收入銳減，其跌幅遠較本地生產總值的跌幅大，出現五年財政赤字。面對嚴峻的經濟困境，當時政府財政儲備在這幾年間就消耗了四成，超過一千八百億元，由相當於二十八個月的政府開支，降至十三個月的政府開支。

47. 我認為公共財政政策的兩個重點是：確保財政穩健及對經濟波動具有抗禦能力。我們不能只從「倒後鏡」回看過去的安穩豐年，要居安思危。在聯繫匯率制度下，我們調整貨幣政策的空間非常有限，因此必須依賴穩健而積極的財政政策。我們須時刻保持實力，留有足夠資源持續增加公共投資、提升競爭力、滿足社會發展的需要、改善民生；並且在經濟面對逆境時，能夠迅速推出穩定經濟的反周期措施，減低經濟波動對市民生活造成的影響。

48. 國際金融中心的地位對香港和對國家都非常重要，而金融穩定的基石是信心。要成功維持國際社會對香港的信心，政府穩健的理財，以及雄厚的財政實力至為重要。一場金融風暴，歐美多個先進經濟體的過度透支無所遁形，國際評級下滑，對金融和經濟造成連鎖打擊，元氣大傷。前車可鑑，香港不能掉以輕心。早前香港再次獲得國際貨幣基金組織肯定，讚揚我們擁有強而有力的政策框架，包括聯繫匯率制度、健全的金融體系監管，以及充裕的緩衝空間，具備足夠條件應對外來經濟風險。

49. 因此，我認為應使則使，善用儲備造福社會，同時必須嚴守財政紀律，確保開支的增長適度，並與整個社會的財政承擔能力相稱，保留足夠的財政儲備，以支持社會和經濟的發展，應對不時之需和人口急速老化的挑戰。

衡工量值、用者自付

50. 為提升資源運用的效率，政府應恪守「衡工量值」原則，修正不可持續的政策，以及調整重複、錯位和低效的支出。為確保資源運用更具效益和保障政府的收入，各部門應繼續按「收回成本」和「用者自付」原則，適時審視其收費。

稅務政策

51. 另一個經常有人討論的課題，就是我們的稅收政策。不時有意見認為，香港應減稅，提供稅務寬免以支持個別產業發展，及擴闊稅基。

52. 香港一直奉行簡單低稅制，按地域來源徵稅，並以直接稅為主。香港崇尚自由貿易，除四類應課稅品外，並沒有對進出口貨物徵收關稅。這是過往我們賴以成功的重要競爭優勢，但國際競爭環境正不斷變化。鄰近的國家、歐美、以至內地的自由貿易區均以稅務優惠為手段，爭取投資，促進特定產業的發展，有些還調整了自身的稅制結構。近期個別歐美國家表示考慮下調利得稅，以加強競爭力。此外，國際社會正推動打擊洗黑錢和應對企業侵蝕稅基及轉移利潤的措施，香港須作出配合。我們如何確保競爭優勢不會被削弱呢？

53. 隨着社會進步和經濟發展，政府在扶貧、助弱、安老、教育、醫療、房屋、基建和地區設施等各方面的開支不斷增加。但本港稅基狹窄，收入來源集中在少數產業，容易受經濟情況影響而大幅波動。以二零一五／一六年度為例，賣地收入和利得稅收入分別佔政府收入百分之十四和百分之三十一，利得稅中超過四成來自金融和地產行業。如果環球經濟及金融市場在未來出現波動，又或資產價格顯著調整，將會大幅影響政府的收入，繼而影響政府的財政承擔能力。

54. 作為負責任的政府，我們要在不同的經濟環境下維持龐大的公共開支，不能輕言減稅而動搖政府收入的基礎；亦不應經常調整稅率，因為這會影響稅制的可預測性，損害投資者的信心。因此，我們要檢視香港稅制的國際競爭力，並正視稅基狹窄的問題。我準備在財經事務及庫務局成立稅務政策組，從宏觀的角度整全地審視這些重要的課題，一方面檢視香港與國際稅務規定的接軌，積極研究如何通過包括提升科硏開支的扣減等稅務措施，促進支柱、優勢和新興產業的發展，務求使香港在國際新形勢下持續維持競爭力，為香港創富；同時優化香港的稅制結構，研究擴闊稅基和增加收入，務求有足夠資源支持社會的持續發展。